규제행정(개발정서행정)의 의의, 경제규제행정 및 지역정서행정

1. 규제행정의 의의

국민경제질서(경제기반･생활환경)에 대하여 일정한 방향으로 통제･정비･유도･형성함으로써 국민경제의 발전과 국민의 복리향상을 기하기 위하여 규제･조정하는 행정을 규제행정이라 한다.

 

이러한 행정에 급부행정 중의 공기업, 공물행정과 경제조장행정을 합하여 경제개발이라고 하는 학자도 있다.

 

개발정서행정은 경제정서행정과 환경정서행정으로 나누어 볼 수 있다.

 

2. 경제규제행정

경제질서의 정서, 경제활동의 규제, 조정(물자규제･물가규제･금융규제･무역규제･공업의 지방분산･휴지재활용강제･제품규격화와 같은 사업 활동의 규제･통신･우편･수도･전기 등 공기업규제･외자규제) 등이 그 예이다.

권력적 수단이 주이나 비권력적 수단도 포함하여 입체적･유기적으로 그 목적을 달성한다.

 

3. 지역정서행정

국토건설종합계획법･국토이용관리법 등에 의하여 국토건설종합계획을 세우고 그에 따라 토지이용계획을 세우며, 도시의 개발･정비, 농어촌의 개발정비, 자연보전 등을 행하는 행정을 말한다(공용환지에 관해서는 공용부담에서 설명).

경제행정의 행위형식 및 경제행정의 구체적 내용

1. 법령에 의한 직접적 규율

경제행정에 있어서도 다른 분야와 마찬가지로 일반･추상적 규범으로서의 법령은 구체적 조치로서의 행정행위의 근거･기준이 됨으로써 국민에 대하여는 간접적인 규율을함이 일반적이다. 그러나 법령이 구체적인 조치인 행정행위를 거치지 않고 개인에 대하여 직접적으로 규율하는 경우도 있다.

 

불공정 약관의 무효 및 불공정 약관조항의 사용금지(약관의 규제에 관한 법률 제6조･제17조)등이 있다.

 

2. 행정행위

경제지도나 경제촉진을 목적으로 하는 행정주체는 많은 행정행위를 발령하게 된다. 현실적으로 가장 빈번한 행정작용수단은 행정행위라고 할 수있다. 그 주요내용으로는 명령이나 금지행위, 인･허가행위 등이다.

 

3. 그 밖의 행위형식

그 밖의 경제행정의 행위형식으로 사법적 경제활동(행정사법, 국고행정),

사실행위(행정지도, 비공식행정작용 등), 행정계획 그리고 정책적수단으로 조세정책과 재정정책 등이 있다.

 

4. 경제행정의 구체적 내용

 

(1) 경제질서에 관한 행정

경제질서란 국가의 기본적인 경제적 구조를 말한다. 즉 사람이 경제행위를 하는 데 있어서 사회적으로 지켜야 할 규율로써, 경제행위의 정당성은 그 사회를 지배하는 이념에 합치하느냐의 여부에 따라 정해지고, 사회적 평가는 경제행위를 규율하고 제약하는 규범이다. 경제가 지니는 여러 가지 규범의 집합이 전체로서 하나의 이념을 갖는 체계를 이룰 때, 이 체계가 경제질서이다. 경제정책의 과제는 정립된 이념에 대하여 합목적적인 경제질서를 형성하는 데 있다.

 

따라서 경제질서에 관한 행정으로는 ① 독점규제(독점규제 및 공정거래에 관한법률), ② 중소기업의 보호･육성(중소기업기본법 등), ③ 소비자보호(소비자보호법) 등으로 구분된다.

 

(2) 경제활동에 관한 행정

경제활동에 관한 행정으로 ① 자금･금융규제, ② 증권거래규제, ③ 물자의 관리･규제, ④ 물자규제, ⑤ 자원의 관리･규제 등이 있다.

 

정부가 민간의 경제활동에 영향을 미칠 것을 목적으로 시장에 개입하여 본원적 경제활동 등을 제약하기도 한다. 경제적 규제란 경제의 효율성 제고의 목적을 달성하기 위해 설정되는데, 진입규제, 가격에 대한 규제와 품질, 생산량, 공급 등에 대한 규제로 나눌 수 있다.

경제행정의 목적과 특수성

1. 경제행정의 목적

 

(1) 경제감독(경제감시)

(가) 신고의무의 부과(부동산거래시 신고의무화, 자본시장통합법상 펀드관련 증권신고서 제출의무자는 발행인이다)

(나) 인･허가의 요구는 (취소･영업정지 사유를 “이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 때”(사료관리법 제23조, 식품위생법 제58조 등)라고 규정하고 있다

(다) 부관의 부과(경제법상의 의무위반행위로 얻은 불법적 이익을 박탈하기 위해 그 이익액에 따라 부과하는 제재금(과징금)을 부과한다)

 

(2) 경제유도(협의의 경제지도)

(가) 시장규제

시장규제에는 가격통제와 유통에 관한 통제 등이 있다.

(나) 경기조종수단

 

(3) 경제촉진

중소기업창업 지원법과 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 등 자금지원이 중요한 내용이다.

 

2. 경제행정의 특수성

경제행정은 다음과 같은 특수성이 있다.

① 종합성과 계획성

② 촉진적･지도적기능

③ 행정청의 광범위한 재량권의 인정

④ 다양한 행정수단 등

경제행정조직(국가, 지방자치단체 및 기타의 경제행정조직)

1. 국가

 

(1) 직접경제행정조직

국가의 직접 경제행정조직으로서는 대통령, 국무총리, 재정경제부장관 및 경제관계장관(외교통상부장관･국토해양부장관･농림부장관 등) 및 국무회의를 들 수 있고, 법정기관은 아니지만, 경제장관회의도 중요한 의미를 지니고 있다.

 

이 밖에도 외교통상부나 농림부 등 각부 소속하의 조달청, 국세청, 해운항만청 등의 행정청과 각종의 공기업 중 국영공기업 그리고 현업관서 또는현업기관이 이에 해당한다.

 

(2) 간접경제행정조직

이는 국가가 직접 수행하는 것이 아니라. 국가의 감독하에서 행정목적을수행하는 공법상의 법인에 의해 수행되는 경제행정을 말한다. 이러한 행정조직으로는 공공조합(공법상의 사단법인), 공법상의 영조물법인을 들 수 있다.

 

(3) 경제행정상 합의제행정청(공정거래위원회)

경제행정도 일반행정과 마찬가지로 장관･청장 등 독임제행정청에 의하여 수행되는 것이 보통이나, 공정거래위원회･금융통화위원회･무역위원회･물가안정위원회 등의 합의제행정기관이 그 업무를 수행하는 경우도 있다.

 

2. 지방자치단체의 경제행정조직

 

(1) 직접 경제행정조직

지방자치단체의 직접 경제행정조직에 관하여는 지방자치법과 지방재정법 및 조례에 구체적으로 규율되고 있다. 그리고 지방자치단체가 스스로 경영하는 공영공기업도 이에 해당한다. 즉 수도사업･궤도사업(도시철도사업포함)･자동차운송사업･주택사업 등이 그 대상이 된다.

 

(2) 간접경제행정조직

이에 해당하는 경우로서는 공법상 독립된 법인의 형태로 운영되는 지방공기업을 들 수 있다. 지방공기업법상의 지방공사나 지방공단이 그 예이며, 서울특별시 농수산물도매시장관리공사와 시설관리공단･지하철공사 등이 이에 해당한다.

 

3. 기타의 경제행정조직

 

(1) 동업단체에 의한 경제자치행정

국가는 동업자간에 일정한 단체를 구성하도록 하고 인가를 부여한 후이 단체에게 법률에 의해 자치권을 부여하여 공적 임무를 수행하게 하는 경우가 있다.

 

이와 같은 공법상의 단체에 속하는 것으로는 상공회의소가 대표적이며그 밖에도 의사회, 치과의사회, 한의사회, 약사회, 변호사회 등이 있다.

 

(2) 공무수탁사인

국가나 지방자치단체로부터 공권을 부여받아 자신의 이름으로 공권력을행사하는 사인이나 사법인을 공무수탁사인이라 한다. 사인에 의한 경제행정은 사인이 보유하고 있는 전문성에 착안하여, 위해방지적인 임무나 기술적인 임무 등을 위임하는 것을 말한다. 사인인 사업시행자로서 토지수용권등 공권력을 행사하는 경우가 이에 해당한다(국토계획법).

경제행정법과 헌법(경제행정의 헌법 원리)

1. 경제법의 개념

경제법은 경제를 대상으로 하는 법이다. 그러나 경제를 정의하는 데 문제가 있기 때문에 경제법을 완전히 독립적이고 통일적인 개념으로 표현하는 것은 용이하지 않다.

대체로 경제법은 “자율적인영업행위의 지도, 촉진, 또는 한계설정을 위한 법 및 이에 근거한 국가적 결정의 체계”라고 할 수 있다.

 

2. 경제행정법과 헌법

 

(1) 경제헌법

경제헌법은 형식적으로 보아 일반 경제의 영역에 대한 헌법규정의 총체를 말하며, 실질적으로 보아 헌법과 그 하위 법률에 의하여 구체화되는, 경제에 관한 최고의 법적 원칙을 말한다.

 

(2) 헌법상의 경제질서

우리 헌법은 제23조에 의해 사유재산권을 보장하면서도, “국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”(제119조 2항)라고 규정하고 있다.

 

이와 같은 헌법규정에 비추어 볼때, 극단의 ‘자유방임적경제체제’도 또한‘중앙통제적 경제체제’도 아닌 이른바 사회적 시장경제체제가 우리 헌법이 지향하는 경제의 기본질서라고 할 수 있다.

 

(3) 경제행정의 헌법 원칙

 

① 비례의 원칙

 

i) 적합성 원칙

국가의 경제조치는 의도하는 목적에 적합해야 한다.

 

ii) 필요성 원칙

개인의 경제적 자유를 가장 적게 제한하는 수단의 선택이다.

 

iii) 상당성 원칙

제한받는 자유와 추구되는 공익과 비교하여야 한다.

 

② 평등의 원칙

자의적 차별 규율의 금지이다.

 

(4) 기업의 자유

기업의 자유는 기업의 성공을 목표로 하는 기업가의 여러 수단과 방법, 경영과 투자행위, 시장경제적 경쟁하에서의 행위 및 가격형성과 광고행위에 관련한 기업의 결정을, 행정기관에 의한 경제행정법적인 명령･금지와의무의 부과로부터 하나의 독자적인 기본권으로서 보호하는 것을 말한다.

 

(5) 직업의 자유

헌법 제15조는 생계유지와 생존형성의 토대를 위한 경제적 활동을 자유로이 선택하고 행사할 수 있는 직업의 자유의 기본권을 보장하고 있다. 이직업의 자유는 직업선택의 자유와 선택한 직업행사의 자유를 그 대상으로 한다.

 

(6) 재산권 보장

헌법 제23조는 경제활동의 물적 토대로서의 재산권을 기본권으로서 보장하고 있다.

재산권은 우선 그것이 개인의 생존유지와 생존형성을 위한 물적 토대에 관한 법적 분배결정이기 때문에 보호되어야 한다.

그리고 다른 한편으로는 기본권으로서의 재산권은 시장경제적인 생산과 분배의 경제질서의 틀 안에서, 재화의 사용과 유통에 관한 사적･자치적 결정을 가능하게 해야 하는 임무도 수행하게 된다.

공용수용의 의의와 근거

1. 공용수용의 의의

공용수용이란 공익사업 기타 복리행정상의 목적을 위하여 타인의 특정한 재산권을 법률의 힘에 의하여 강제적으로 취득하는 것을 말한다.

 

공용수용은 공익사업용에 제공하기 위하여 특정 재산을 취득하는 것이라는 점에서 재정목적이나 경찰목적을 위한 재산권의 제한･박탈(몰수･수거･ 조세징수)과는 구별된다.

 

2. 공용수용의 근거

공용수용은 타인의 재산권을 공익상 필요를 이유로 하여 강제적으로 취득하는 것이므로 법치주의의 원칙상 법률의 근거가 필요하다.

 

이와 관련하여 헌법은 “공공필요에 의한 재산권의 수용･사용･제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다” 고 규정하고 있는바, 그 근거법으로서 일반법인 토지수용법 외에도 다수의 개별법이 제정되어 있다.

 

(1) 일반법

공용수용의 일반법은 공익사업을위한토지의취득및보상에관한법률(토지세목공고･통지를 사업인정절차에 흡수하고 지가고시제 채택으로 손실보상의 객관화 실현)이다.

 

동법은 공용수용의 목적물(동법 제2조), 공용수용을 할 수 있는 공익사업(동법 제3조) 및 공용수용의 절차와 효과에 관하여 일반적인 규정을 두고 있다.

 

다만 손실보상액산정에 토지수용법은 보다 구체적 규정을 두고 있는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법를 준용하도록 규정하고 있다(동법 제57조의 제2항).

 

(2) 특별법

도시계획법･도로법･하천법･택지건설촉진법 등 다수의 법률이 있다.

이러한 특별법은 그 내용상 공용수용을 할 수 있는 공익사업으로 토지수용법이 규정한 것 이외의 새로운 사업을 정한 것(도시계획법 제30조, 산업입지및개발에관한법률 제22조, 도시재개발법 제31조, 제32조), 공용수용을 할 수 있는 목적물로 토지수용법이 규정한 것 이외의 새로운 재산권을 정한 것(도로법 제49조의 제2항, 특허법 제106조), 토지수용법이 규정한 절차에 대하여 특별한 절차를 규정 것(도로법 제49조의 제2항, 광업법 제88조) 등이 있다.

토지행정법의 법제

헌법 제120조 제2항은 “국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 계획을 수립한다” 고 하고, 동법 제122조는 “국가는 국민 모두의 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용･개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다” 고 규정하여 토지행정법에 관한 근거를 마련하고 있다.

 

토지행정에 관한 법률로서는 ① 국토개발에 관한 법률로서 국토기본법, 국토의계획및이용에관한법률, 연안관리법, 수도권정비계획법, ② 산업입지에 관한 법률로서 산업입지및개발에관한법률, 공업배치및공장설립에관한법률, ③ 도시계획에 관한 법률로서 도시계획법, 도시개발법. 도시재개발법 등을 들 수 있다.

 

이들 법률의 내용을 모두 검토할 수는 없으므로, 그 대표적인 국토건설종밥계획법･국토이용관리법 및 도시계획법에 관하여서만 살펴보기로 한다.

 

1. 국토기본법

국토기본법은 국토의 종합계획에 관한 기본법이다. 이 법은 “국토의 자연조건을 종합적으로 이용･개발 및 보전하며, 산업기지와 생활환경의 적정화를 가하기 위하여” 국토종합계획과 그 기초가 될 국토조사에 관하여 정하고 있으나(국토기본법 제1조), 그 중심을 이루는 것은 국토종합계획으로 동법은 이를 국토계회이라 칭하고 있다.

 

국토계획이란 국토기본법의 목적(국토개발 및 산업입지･생활환경의 적정화)을 달성하기 위하여 국가 또는 지방자치단체가 실시할 사업의 입지와 시설규모에 관한 목표 및 지침이 될 사항을 종합적이고 장기적인 계획을 말한다(동법 제2조).

 

(1) 토지･물 기타 천연자원의 이용･개발 및 보전에 관한 사항

(2) 수해･풍해 기타 재해의 방제에 관한 사항

(3) 도시와 농촌의 배치 및 규모와 그 구조의 대강에 관한 사항

(4) 산업입지의 선정과 그 조성에 관한 사항

(5) 산업발전의 기반이 되는 중요 공공시설의 배치 및 규모에 관한 사항

(6) 문화･후생 및 관광에 관한 자원과 기타 자원의 보호･시설의 배치 및 규모에 관한 사항

(7) 기타 앞의 각호에 부대되는 사항

 

국토기본법이 정하는 국토계획에는 전국계획･특정지역계획･도계획･도농복합형태의 시개발계획인 시계획 및 군계획의 5종이 있다(동법 제3조 제1항).

 

2. 국토이용계획

국토이용계획이란 국토의 종합적인 이용･관리에 관한 견지에서 토지를 그 기능과 적정에 따라 가장 적합하게 이용･관리하기 위한 계획을 말한다(동법 제2조).

 

(1) 도시지역

도시지역이란 도시계획법상의 도시계획에 의하여 당해 지역의 개발･정비･관리･보전 등을 시행하였거나 시행하여야 할 지역과 택지개발예정지구, 국가산업단지, 지방산업단지, 전원개발사업구역 및 예정구역(수력발전소 및 송･변전시설부지는 제외)으로 지정하여 개발하였거나 개발할 지역을 말한다.

 

(2) 준도시지역

준도시지역이란 도시지역에 준하여 토지의 이용과 개발이 필요한 주민의 집단적 생활근거지, 국민여가선용과 관광휴양을 위한 체육 및 관광휴양지시설용지, 농공단지, 집단묘지 기타 각종 시설용지 등으로 이용되고 있거나 이용될 지역을 말한다.

 

(3) 농림지역

농업진흥지역 및 보전임지 등으로서 농림업의 진흥과 산림의 보전을 위한 지역

 

(4) 준농림지역

준농림지역이란 농업진흥지역 외의 지역의 농지 및 준보전림지 등으로서 농림업의 진흥과 산림보전을 위하여 이용하되, 개발용도로도 이용할 수 있는 지역을 말한다.

 

(5) 자연환경보전지역

 

3. 국토이용계획의 입안･결정

 

(1) 입안

국토이용계획은 국토해양부장관이 국토종합계획에 적합하게 수립되는 토지수급계획에 따라 입안하는데(동법 제7조 제1항, 2항), 이 경우 국토해양부장관은 관계 도지사･시장･군수･구청장･지방산림관리청장의 의견을 들은 후 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다(동조 제6항).

 

(2) 결정

국토이용계획은 국토이용심의회의 심의를 거쳐 국토해양부장관이 고시함으로써 결정되며, 그 결정고시가 있은 날로부터 5일 후에 효력이 발생한다(동법 제8조 제1항, 3항).

 

(3) 이의신청

국토이용계획의 결정에 이의가 있는 자는 결정･고시일로부터 3월 이내에 국토해양부장관에게 이의를 신청할 수 있는바, 이 경우에는 행정심판법이 준용되며, 그 의결기관은 국토이용계획심의회가 된다(동법 제23조 제1항, 2항). 이의신청에 대한 국토해양부장관의 재결에 불복이 있는 경우에는 국토이용계획결정에 대하여 행정소송을 제기하여 타툴 수 있다. 즉 국토이용계획은 국민의 권리･의무에 구체적 변동을 가져 오는 구속적 계획으로서 처분성이 인정되고 있다.

 

4. 토지거래계약허가제

 

(1) 의의

토지의 투기적 거래로 인한 급격한 지가의 상승을 억제하기 위하여 국토해양부장관이 지정한 구역 안에서의 토지 등의 거래계약에 대하여 시장･군수 또는 구청장의 허가를 받도록 하는 제도이다(동법 제21조의 2).

 

국토해양부장관은 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 성행할 우려가 있고, 지가가 급격히 상승하거나 상승할 우려가 있는 구역을 5년 내의 기간을 정하여 허가구역으로 지정할 수 있다(동법 제21조의 2 제1항).

 

(2) 내용

국토해양부장관이 정하는 허가구역 안에 있는 토지에 관한 소유권･지상권(이러한 권리의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함)으로서 대통령령이 정하는 권리를 이전 또는 설정(대가를 받고 이전 또는 설정하는 경우에 한정)하는 계약(예약을 포함)을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 시장･군수･구청장의 허가를 받아야 한다(동법 제21조의 3 제1항). 그 거래에 있어 허가를 요하는 토지면적은 용도지역별로 다른데, 예컨대 도시계획구역 안의 상업지역에서는 200㎡를 초과하는 경우, 동 구역 안의 공업지역에서는 660㎡를 초과하는 경우 등이다(동법시행령 제25조).

 

5. 지가공시제

지가공시제의 의의, 공시지가, 공시 및 이의신청

 

6. 개발이익환수제도

개발이익환수제도의 의의 및 개발부담금

 

7. 도시계획법

도시계획, 광역도시권 및 도시계획구역･지구단위계획구역, 도시계획사업 및 지역･지구 및 구역제

지가공시제의 의의, 공시지가, 공시 및 이의신청

1. 지가공시제의 의의

부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의하여 국토해양부부장관은 매년 전국에 걸쳐 일정수의 표준지에 대한 지가를 결정･공시하여야 하고(“공시지가”), 또한 시장･군수 또는 구청장은 매년 공시지가를 기초로 하여 개별토지의 지가(“개별공시지가”)를 결정･공시하여야 한다.

 

2. 공시지가

공시지가란 지가공시법에 따라 국토해양부장관이 조사･평가하여 공시한 표준지의 단위면적당 가격을 말한다(동법 제2조 제1항).

 

국토해양부장관은 토지이용상황이나 주변환경 기타 자연적･사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 선정한 표준지에 대하여 매년 공시기준일 현재의 적정가격을 조사･평가하여야 한다(동법 제4조 제1항).

표준지의 가격을 조사･평가함에 있어서는 유사인근토지의 거래가격･임료 및 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용추정액 등을 종합적으로 참작하여야 한다(동법 제5조 제1항).

국토해양부장관은 그 조사･평가에 있어서는 2인 이상의 감정평가업자에게 의뢰하여야 한다(동조 제2항).

 

3. 공시

국토해양부장관은 조사･평가한 표준지의 단위면적당 가격을 중앙토지평가위원회의 심의를 거쳐 공시하여야 한다(동법 제4조).

이 경우 국토해양부장관은 그 내용을 서울특별시장･광역시장 및 도지사를 거쳐 지상･군수 및 구청장에게 송부하여 일반에게 열람시키게 하고, 이를 도서･도표로 작성하여 관계행정기관 등에 공급하여야 한다(동법 제7조).

 

4. 이의신청

공시지가에 대하여 이의가 있는 자는 공시일로부터 30일 이내에 서면으로 국토해양부장관에게 이의를 신청할 수 있다.

국토해양부장관은 이 경우 이의신청기간이 만료된 날부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하여야 한다. 이의신청이 타당하다고 인정될 때에는 국토해양부장관은 당해 공시지가를 조정하여 다시 공시하여야 한다(동법 제8조).

개발이익환수제도의 의의 및 개발부담금

1. 개발이익환수제도의 의의

개발이익이란 개발사업을 시행함으로써 정상지가상승분을 초과하여 개발사업시행자에게 귀속되는 토지가액의 증가분과 공공사업의 시행, 토지이용계획의 변경 기타 사회･경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말한다(국토의계획및이용에관한법률 제3조의 2, 제2항).

 

이러한 개발이익으로서 토지소유자가 받는 이익은 자신의 정당한 노력의 대가가 아닌 불로소득이라 할 것이므로, 이를 환수하여 사회에 환원시키는 것이 마땅한 것이다.

또한 스스로의 개발사업으로 인하여 당해 토지가액이 상승하는 경우에도, 그것이 부당하게 과도한 것인 때에는 그 한도에서의 이익은 사회에 환원시키는 것이 마땅한 것이다.

기본적으로 이러한 이념에 입각한 것이 개발이익환수제도인 것이다. 이와 관련하여 개발이익환수에관한법률은 이 제도의 목적을 “개별이익의 적정한 배분, 토지에 대한 투지방지 및 토지의 효율적 이용의 촉진”에 두고 있다(동법 제1조).

 

과세적 방법으로는 재산세･종합토지세･양도소득세 등이 일정 한도에서 그 기능을 수행한다고 할 수 있다.

 

2. 개발부담금

개발부담금이란 개발사업시행자에게 귀속되는 전체 개발이익 중에서 사회에 환원되는 금액, 즉 개발이익환수에관한법률에 의하여 국가가 부과･징수하는 금액을 말한다.

 

개발부담금이 부과되는 개발사업은 국가･지방자치단체로부터 인･허가를 받아 시행하는 사업으로서, 택지개발사업･공업단지조성사업･관광단지조성사업･도심재개발사업･유통단지조성사업･온천개발사업･골프장건설사업 등이다(개발이익환수에관한법률 제2조 제1항, 제5조 제1항).

 

개발부담금은 개발이익에 부과되는데, 여기서 개발이익이란 “개발사업을 시행함으로써 정상지가상승분을 초과하여 개발사업시행자에게 귀속되는 토지가액의 상승분”을 말한다(동법 제2조 제1항).

보다 구체적으로 개발부담금은 개발사업 완료시점의 대상토지의 가액에서 개발사업 착수지점의 대상토지의 가액･사업시행 기간중의 정상지가상승분 및 개발비용을 공제한 금액(개발이익)을 말한다(동법 제9조).

 

개발부담금의 부담률은 이 금액의 100분의 25이다(동법 제13조).

도시계획, 광역도시권 및 도시계획구역･지구단위계획구역, 도시계획사업 및 지역･지구 및 구역제

1. 도시계획법의 의의

도시계획법은 “도시의 개발･정비･관리･보전 등을 위한 도시계획의 수립 및 집행에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 공공의 안녕질서를 보장하고 공공복리를 증진하며 주민의 삶의 질을 향상하게 함”을 목적으로 하여 제정된 법이다.

 

2. 도시계획

도시계획법은 도시계획을 도시기본계획과 광역도시계획으로 규정하고 있다.

 

도시기본계획은 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시계획수립의 지침이 되는 계획을 말한다(도시계획법 제3조 제1항). 도시기본계획은 20년을 단위로 장기적인 도시개발의 지침으로서 정립되는 것이다. 그러나 이 계획은 도시계획을 수립하는 행정기관만을 구속하며, 외부적 구속력은 없다.

 

광역도시계획은 광역도시권의 장기발전방향을 제시하는 계획으로서(동법 제3조 제2항), 이러한 광역도시계획은 20년을 단위로 광역도시권의 지정목적의 달성에 필요한 정책방향을 정하는 것이다.

 

3. 광역도시권 및 도시계획구역･지구단위계획구역

 

(1) 광역도시권

국토해양부장관은 2개 이상의 도시의 공간구조 및 기능을 상호 연계시키고 환경을 보전하며 광역지역을 체계적으로 정비하기 위하여 필요한 경우에는 인접한 2 이상의 특별시･광역시･시 또는 군의 관할구역의 전부 또는 일부를 광역도시권으로 지정할 수 있다(도시계획법 제11 제 1항). 건설교통부장관은 이러한 광역도시권에 대하여 광역도시계획을 수립하여야 한다.

 

(2) 도시계획구역

도시계획구역이란 도시계획법 제12조에 의하면 국토해양부장관이 일정 절차를 거쳐 결정된 도시계획이 시행될 구역을 말한다(동법 제2조 제1항･(1)). 이 도시계획구역 안에서 지역, 지구, 구역이 지정되면, 공공시설의 설치 또는 재개발사업 등의 각종의 도시계획사업이 시행되고 또한 도시계획구역 안에서는 토지이용제한 등 일정한 행위제한의무가 부과된다.

 

(3) 지구단위계획구역

국토해양부장관, 시･도지사는 도시계획구역 안에서 토지이용을 합리화･구체화하고 도시의 기능･미관을 증진시키며 양호한 환경을 확보하기 위하여 필요한 때에는, 도시계획법 제33조에 의하여 지정된 각종 지구, 도시개발법상의 도시개발구역, 도시재개발법상의 재개발구역, 주택건설촉진법상의 대지조성사업지구, 택지개발촉진법상의 택지개발예정지구 등을 지구단위계획구역으로 지정할 수 있다(동법 제42조 제1항).

 

4. 도시계획사업

도시계획사업이란 도시계획을 시행하기 위한 사업으로서, 도시계획시설사업(도시계획시설을 설치･정비･개량하는 사업), 도시개발사업(도시개발법에 의한 도시개발사업) 및 재개발사업(도시재개발법에 의한 재개발사업)을 말한다(동법 제3조).

 

도시계획은 당해 도시계획구역을 관할하는 특별시장･광역시장･시장 또는 군수가 원칙적으로 입안하는바, 도시계획은 도시기본계획･광역도시계획에 부합되어야 한다.

 

도시계획은 원칙적으로 시･도지사가 직접 또는 시장･군수의 신청에 따라 이를 결정한다. 그러나 건설교통부장관이 입안한 도시계획, 도시계획구역의 지정･변경에 관한 도시계획, 개발제한구역의 지정･변경에 관한 도시계획 및 시가화조정구역의 지정･변경에 관한 도시계획은 건설교통부장관이 결정한다(동법 제23조).

 

도시계획이 결정되면 그 구역 내의 토지･건물의 소유자는 토지형질변경, 건축물의 신축･개축 또는 증축 등 권리행사에 제한을 받게 되는 것으로, 그러한 점에서 도시계획(행정계획)이 위법한 경우에는 행정심판･행정소송을 제기하여 그 취소 등을 구할 수 있을 것이다.

 

5. 지역･지구 및 구역제

도시계획법은 도시계획의 하나로서 지역･지구 및 구역의 지정 또는 변경에 관한 계획을 들면서, 일정한 지역･지구 및 구역에 관하여 규정하고 있다.

 

지역･지구제는 도시계획구역을 일정 지역으로 획정하고 각 지역에 대하여 상이한 토지이용상의 특성을 부여하고 그 특성에 따라 공법상의 제한, 즉 토지이용상의 일정 행위의 제한, 건축의 일반적 제한 또는 건축물의 용도･규모･대지면적･건페율 등을 규제하는 제도이다.

 

구역제는 도시의 과대화･과밀화를 방지하기 위하여 시가지의 일정 지역을 획정하여 과밀화의 소지가 있는 토지이용행위를 규제하거나, 도시계획구역의 일정한 지역을 지정하여 개발행위를 제한하는 등의 목적을 달성하기 위한 제도이다.

 

(1) 지역

국토해양부장관 또는 시･도지사는 도시계획구역 안에서 토지의 경제적이며 효과적인 이용과 공공의 복리증진을 도모하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 다음 지역을 도시계획으로 결정할 수 있다(동법 제32조). 지역은 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역 등으로 구분되고 이들 지역에서의 건축의 종류･제한 등 행위제한은 도시계획법과 그 시행령에서 규정하고 있다.

 

(2) 지구

도시계획구역에 있어서의 토지이용･건축 등의 규제에 있어 지역의 지정만으로는 소기의 목적을 달성할 수 없는 경우에 지정되는 것이 지구이다. 지구는 지역과 마찬가지로 도시계획에 의하여 지정되며, 지구는 도시계획 중 보다 순화된 환경을 필요로 하는 일부 지역에 대하여 지정되므로, 지구의 성격상 서로 양립할 수 없는 것이 아닌 한, 2 이상의 지구를 중첩적으로 지정할 수 있다. 지구는 지역의 기능을 보완하기 위하여 지정되는 것이므로 반드시 어느 지역 위에 지정된다.

 

국토해양부장관 또는 시･도지사는 도시계획구역 안에서 공공의 안녕질서와 도시기능의 증진을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 다음의 지구의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다. 예를 들면 경관지구, 미관지구, 고도지구, 방화지구, 방재지구, 보존지구, 시설보호지구, 취락지구, 개발촉진지구, 아파트지구, 위락지구 등이다.

 

지구 안에서의 건축물의 용도･종류･규모 등의 제한에 관하여는 도시계획법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 도시계획법시행령이 정하는 기준에 따라 특별시･광역시･시･군의 조례로 정한다.

 

(3) 구역

구역제는 기본적으로 도시의 과대화･과밀화에 따르는 폐해를 방지하고, 도시의 균형있는 발전을 도모하기 위하여 도시계획적 측면에서 토지이용에 제한을 가하는 제도이다. 그러나 도시계획법은 이러한 구역 외에도 일정 도시간의 기능의 연계에 의한 조화있는 발전을 도모하는 것을 내용으로 하는 구역에 관하여도 정하고 있다. 구역은 지역･지구와는 어느 정도 성질이 다르나, 넓은 의미에서는 이것도 하나의 지역제(Zoning)에 속하는 것을 볼 수 있을 것이다.

 

구역의 종류에는 시가화조정구역, 개발제한구역(그린벨트) 등이 있다.

 

도시계획구역 안에서 토지의 형질변경, 죽목의 채취, 재식 또는 토석의 채취, 건축물 기타 공작물의 신축･개축･증축과 대통령령이 정하는 물건을 대통령령이 정하는 기간 이상 쌓아 놓은 행위, 대통령령이 정하는 토지분할 등의 행위를 하고자 하는 자는 원칙으로 시장･군수의 허가를 받아야 한다(동법 제4조).