토지행정법의 법제

헌법 제120조 제2항은 “국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 계획을 수립한다” 고 하고, 동법 제122조는 “국가는 국민 모두의 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용･개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다” 고 규정하여 토지행정법에 관한 근거를 마련하고 있다.

 

토지행정에 관한 법률로서는 ① 국토개발에 관한 법률로서 국토기본법, 국토의계획및이용에관한법률, 연안관리법, 수도권정비계획법, ② 산업입지에 관한 법률로서 산업입지및개발에관한법률, 공업배치및공장설립에관한법률, ③ 도시계획에 관한 법률로서 도시계획법, 도시개발법. 도시재개발법 등을 들 수 있다.

 

이들 법률의 내용을 모두 검토할 수는 없으므로, 그 대표적인 국토건설종밥계획법･국토이용관리법 및 도시계획법에 관하여서만 살펴보기로 한다.

 

1. 국토기본법

국토기본법은 국토의 종합계획에 관한 기본법이다. 이 법은 “국토의 자연조건을 종합적으로 이용･개발 및 보전하며, 산업기지와 생활환경의 적정화를 가하기 위하여” 국토종합계획과 그 기초가 될 국토조사에 관하여 정하고 있으나(국토기본법 제1조), 그 중심을 이루는 것은 국토종합계획으로 동법은 이를 국토계회이라 칭하고 있다.

 

국토계획이란 국토기본법의 목적(국토개발 및 산업입지･생활환경의 적정화)을 달성하기 위하여 국가 또는 지방자치단체가 실시할 사업의 입지와 시설규모에 관한 목표 및 지침이 될 사항을 종합적이고 장기적인 계획을 말한다(동법 제2조).

 

(1) 토지･물 기타 천연자원의 이용･개발 및 보전에 관한 사항

(2) 수해･풍해 기타 재해의 방제에 관한 사항

(3) 도시와 농촌의 배치 및 규모와 그 구조의 대강에 관한 사항

(4) 산업입지의 선정과 그 조성에 관한 사항

(5) 산업발전의 기반이 되는 중요 공공시설의 배치 및 규모에 관한 사항

(6) 문화･후생 및 관광에 관한 자원과 기타 자원의 보호･시설의 배치 및 규모에 관한 사항

(7) 기타 앞의 각호에 부대되는 사항

 

국토기본법이 정하는 국토계획에는 전국계획･특정지역계획･도계획･도농복합형태의 시개발계획인 시계획 및 군계획의 5종이 있다(동법 제3조 제1항).

 

2. 국토이용계획

국토이용계획이란 국토의 종합적인 이용･관리에 관한 견지에서 토지를 그 기능과 적정에 따라 가장 적합하게 이용･관리하기 위한 계획을 말한다(동법 제2조).

 

(1) 도시지역

도시지역이란 도시계획법상의 도시계획에 의하여 당해 지역의 개발･정비･관리･보전 등을 시행하였거나 시행하여야 할 지역과 택지개발예정지구, 국가산업단지, 지방산업단지, 전원개발사업구역 및 예정구역(수력발전소 및 송･변전시설부지는 제외)으로 지정하여 개발하였거나 개발할 지역을 말한다.

 

(2) 준도시지역

준도시지역이란 도시지역에 준하여 토지의 이용과 개발이 필요한 주민의 집단적 생활근거지, 국민여가선용과 관광휴양을 위한 체육 및 관광휴양지시설용지, 농공단지, 집단묘지 기타 각종 시설용지 등으로 이용되고 있거나 이용될 지역을 말한다.

 

(3) 농림지역

농업진흥지역 및 보전임지 등으로서 농림업의 진흥과 산림의 보전을 위한 지역

 

(4) 준농림지역

준농림지역이란 농업진흥지역 외의 지역의 농지 및 준보전림지 등으로서 농림업의 진흥과 산림보전을 위하여 이용하되, 개발용도로도 이용할 수 있는 지역을 말한다.

 

(5) 자연환경보전지역

 

3. 국토이용계획의 입안･결정

 

(1) 입안

국토이용계획은 국토해양부장관이 국토종합계획에 적합하게 수립되는 토지수급계획에 따라 입안하는데(동법 제7조 제1항, 2항), 이 경우 국토해양부장관은 관계 도지사･시장･군수･구청장･지방산림관리청장의 의견을 들은 후 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다(동조 제6항).

 

(2) 결정

국토이용계획은 국토이용심의회의 심의를 거쳐 국토해양부장관이 고시함으로써 결정되며, 그 결정고시가 있은 날로부터 5일 후에 효력이 발생한다(동법 제8조 제1항, 3항).

 

(3) 이의신청

국토이용계획의 결정에 이의가 있는 자는 결정･고시일로부터 3월 이내에 국토해양부장관에게 이의를 신청할 수 있는바, 이 경우에는 행정심판법이 준용되며, 그 의결기관은 국토이용계획심의회가 된다(동법 제23조 제1항, 2항). 이의신청에 대한 국토해양부장관의 재결에 불복이 있는 경우에는 국토이용계획결정에 대하여 행정소송을 제기하여 타툴 수 있다. 즉 국토이용계획은 국민의 권리･의무에 구체적 변동을 가져 오는 구속적 계획으로서 처분성이 인정되고 있다.

 

4. 토지거래계약허가제

 

(1) 의의

토지의 투기적 거래로 인한 급격한 지가의 상승을 억제하기 위하여 국토해양부장관이 지정한 구역 안에서의 토지 등의 거래계약에 대하여 시장･군수 또는 구청장의 허가를 받도록 하는 제도이다(동법 제21조의 2).

 

국토해양부장관은 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 성행할 우려가 있고, 지가가 급격히 상승하거나 상승할 우려가 있는 구역을 5년 내의 기간을 정하여 허가구역으로 지정할 수 있다(동법 제21조의 2 제1항).

 

(2) 내용

국토해양부장관이 정하는 허가구역 안에 있는 토지에 관한 소유권･지상권(이러한 권리의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함)으로서 대통령령이 정하는 권리를 이전 또는 설정(대가를 받고 이전 또는 설정하는 경우에 한정)하는 계약(예약을 포함)을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 시장･군수･구청장의 허가를 받아야 한다(동법 제21조의 3 제1항). 그 거래에 있어 허가를 요하는 토지면적은 용도지역별로 다른데, 예컨대 도시계획구역 안의 상업지역에서는 200㎡를 초과하는 경우, 동 구역 안의 공업지역에서는 660㎡를 초과하는 경우 등이다(동법시행령 제25조).

 

5. 지가공시제

지가공시제의 의의, 공시지가, 공시 및 이의신청

 

6. 개발이익환수제도

개발이익환수제도의 의의 및 개발부담금

 

7. 도시계획법

도시계획, 광역도시권 및 도시계획구역･지구단위계획구역, 도시계획사업 및 지역･지구 및 구역제

지가공시제의 의의, 공시지가, 공시 및 이의신청

1. 지가공시제의 의의

부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의하여 국토해양부부장관은 매년 전국에 걸쳐 일정수의 표준지에 대한 지가를 결정･공시하여야 하고(“공시지가”), 또한 시장･군수 또는 구청장은 매년 공시지가를 기초로 하여 개별토지의 지가(“개별공시지가”)를 결정･공시하여야 한다.

 

2. 공시지가

공시지가란 지가공시법에 따라 국토해양부장관이 조사･평가하여 공시한 표준지의 단위면적당 가격을 말한다(동법 제2조 제1항).

 

국토해양부장관은 토지이용상황이나 주변환경 기타 자연적･사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 선정한 표준지에 대하여 매년 공시기준일 현재의 적정가격을 조사･평가하여야 한다(동법 제4조 제1항).

표준지의 가격을 조사･평가함에 있어서는 유사인근토지의 거래가격･임료 및 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용추정액 등을 종합적으로 참작하여야 한다(동법 제5조 제1항).

국토해양부장관은 그 조사･평가에 있어서는 2인 이상의 감정평가업자에게 의뢰하여야 한다(동조 제2항).

 

3. 공시

국토해양부장관은 조사･평가한 표준지의 단위면적당 가격을 중앙토지평가위원회의 심의를 거쳐 공시하여야 한다(동법 제4조).

이 경우 국토해양부장관은 그 내용을 서울특별시장･광역시장 및 도지사를 거쳐 지상･군수 및 구청장에게 송부하여 일반에게 열람시키게 하고, 이를 도서･도표로 작성하여 관계행정기관 등에 공급하여야 한다(동법 제7조).

 

4. 이의신청

공시지가에 대하여 이의가 있는 자는 공시일로부터 30일 이내에 서면으로 국토해양부장관에게 이의를 신청할 수 있다.

국토해양부장관은 이 경우 이의신청기간이 만료된 날부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하여야 한다. 이의신청이 타당하다고 인정될 때에는 국토해양부장관은 당해 공시지가를 조정하여 다시 공시하여야 한다(동법 제8조).

개발이익환수제도의 의의 및 개발부담금

1. 개발이익환수제도의 의의

개발이익이란 개발사업을 시행함으로써 정상지가상승분을 초과하여 개발사업시행자에게 귀속되는 토지가액의 증가분과 공공사업의 시행, 토지이용계획의 변경 기타 사회･경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말한다(국토의계획및이용에관한법률 제3조의 2, 제2항).

 

이러한 개발이익으로서 토지소유자가 받는 이익은 자신의 정당한 노력의 대가가 아닌 불로소득이라 할 것이므로, 이를 환수하여 사회에 환원시키는 것이 마땅한 것이다.

또한 스스로의 개발사업으로 인하여 당해 토지가액이 상승하는 경우에도, 그것이 부당하게 과도한 것인 때에는 그 한도에서의 이익은 사회에 환원시키는 것이 마땅한 것이다.

기본적으로 이러한 이념에 입각한 것이 개발이익환수제도인 것이다. 이와 관련하여 개발이익환수에관한법률은 이 제도의 목적을 “개별이익의 적정한 배분, 토지에 대한 투지방지 및 토지의 효율적 이용의 촉진”에 두고 있다(동법 제1조).

 

과세적 방법으로는 재산세･종합토지세･양도소득세 등이 일정 한도에서 그 기능을 수행한다고 할 수 있다.

 

2. 개발부담금

개발부담금이란 개발사업시행자에게 귀속되는 전체 개발이익 중에서 사회에 환원되는 금액, 즉 개발이익환수에관한법률에 의하여 국가가 부과･징수하는 금액을 말한다.

 

개발부담금이 부과되는 개발사업은 국가･지방자치단체로부터 인･허가를 받아 시행하는 사업으로서, 택지개발사업･공업단지조성사업･관광단지조성사업･도심재개발사업･유통단지조성사업･온천개발사업･골프장건설사업 등이다(개발이익환수에관한법률 제2조 제1항, 제5조 제1항).

 

개발부담금은 개발이익에 부과되는데, 여기서 개발이익이란 “개발사업을 시행함으로써 정상지가상승분을 초과하여 개발사업시행자에게 귀속되는 토지가액의 상승분”을 말한다(동법 제2조 제1항).

보다 구체적으로 개발부담금은 개발사업 완료시점의 대상토지의 가액에서 개발사업 착수지점의 대상토지의 가액･사업시행 기간중의 정상지가상승분 및 개발비용을 공제한 금액(개발이익)을 말한다(동법 제9조).

 

개발부담금의 부담률은 이 금액의 100분의 25이다(동법 제13조).

도시계획, 광역도시권 및 도시계획구역･지구단위계획구역, 도시계획사업 및 지역･지구 및 구역제

1. 도시계획법의 의의

도시계획법은 “도시의 개발･정비･관리･보전 등을 위한 도시계획의 수립 및 집행에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 공공의 안녕질서를 보장하고 공공복리를 증진하며 주민의 삶의 질을 향상하게 함”을 목적으로 하여 제정된 법이다.

 

2. 도시계획

도시계획법은 도시계획을 도시기본계획과 광역도시계획으로 규정하고 있다.

 

도시기본계획은 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시계획수립의 지침이 되는 계획을 말한다(도시계획법 제3조 제1항). 도시기본계획은 20년을 단위로 장기적인 도시개발의 지침으로서 정립되는 것이다. 그러나 이 계획은 도시계획을 수립하는 행정기관만을 구속하며, 외부적 구속력은 없다.

 

광역도시계획은 광역도시권의 장기발전방향을 제시하는 계획으로서(동법 제3조 제2항), 이러한 광역도시계획은 20년을 단위로 광역도시권의 지정목적의 달성에 필요한 정책방향을 정하는 것이다.

 

3. 광역도시권 및 도시계획구역･지구단위계획구역

 

(1) 광역도시권

국토해양부장관은 2개 이상의 도시의 공간구조 및 기능을 상호 연계시키고 환경을 보전하며 광역지역을 체계적으로 정비하기 위하여 필요한 경우에는 인접한 2 이상의 특별시･광역시･시 또는 군의 관할구역의 전부 또는 일부를 광역도시권으로 지정할 수 있다(도시계획법 제11 제 1항). 건설교통부장관은 이러한 광역도시권에 대하여 광역도시계획을 수립하여야 한다.

 

(2) 도시계획구역

도시계획구역이란 도시계획법 제12조에 의하면 국토해양부장관이 일정 절차를 거쳐 결정된 도시계획이 시행될 구역을 말한다(동법 제2조 제1항･(1)). 이 도시계획구역 안에서 지역, 지구, 구역이 지정되면, 공공시설의 설치 또는 재개발사업 등의 각종의 도시계획사업이 시행되고 또한 도시계획구역 안에서는 토지이용제한 등 일정한 행위제한의무가 부과된다.

 

(3) 지구단위계획구역

국토해양부장관, 시･도지사는 도시계획구역 안에서 토지이용을 합리화･구체화하고 도시의 기능･미관을 증진시키며 양호한 환경을 확보하기 위하여 필요한 때에는, 도시계획법 제33조에 의하여 지정된 각종 지구, 도시개발법상의 도시개발구역, 도시재개발법상의 재개발구역, 주택건설촉진법상의 대지조성사업지구, 택지개발촉진법상의 택지개발예정지구 등을 지구단위계획구역으로 지정할 수 있다(동법 제42조 제1항).

 

4. 도시계획사업

도시계획사업이란 도시계획을 시행하기 위한 사업으로서, 도시계획시설사업(도시계획시설을 설치･정비･개량하는 사업), 도시개발사업(도시개발법에 의한 도시개발사업) 및 재개발사업(도시재개발법에 의한 재개발사업)을 말한다(동법 제3조).

 

도시계획은 당해 도시계획구역을 관할하는 특별시장･광역시장･시장 또는 군수가 원칙적으로 입안하는바, 도시계획은 도시기본계획･광역도시계획에 부합되어야 한다.

 

도시계획은 원칙적으로 시･도지사가 직접 또는 시장･군수의 신청에 따라 이를 결정한다. 그러나 건설교통부장관이 입안한 도시계획, 도시계획구역의 지정･변경에 관한 도시계획, 개발제한구역의 지정･변경에 관한 도시계획 및 시가화조정구역의 지정･변경에 관한 도시계획은 건설교통부장관이 결정한다(동법 제23조).

 

도시계획이 결정되면 그 구역 내의 토지･건물의 소유자는 토지형질변경, 건축물의 신축･개축 또는 증축 등 권리행사에 제한을 받게 되는 것으로, 그러한 점에서 도시계획(행정계획)이 위법한 경우에는 행정심판･행정소송을 제기하여 그 취소 등을 구할 수 있을 것이다.

 

5. 지역･지구 및 구역제

도시계획법은 도시계획의 하나로서 지역･지구 및 구역의 지정 또는 변경에 관한 계획을 들면서, 일정한 지역･지구 및 구역에 관하여 규정하고 있다.

 

지역･지구제는 도시계획구역을 일정 지역으로 획정하고 각 지역에 대하여 상이한 토지이용상의 특성을 부여하고 그 특성에 따라 공법상의 제한, 즉 토지이용상의 일정 행위의 제한, 건축의 일반적 제한 또는 건축물의 용도･규모･대지면적･건페율 등을 규제하는 제도이다.

 

구역제는 도시의 과대화･과밀화를 방지하기 위하여 시가지의 일정 지역을 획정하여 과밀화의 소지가 있는 토지이용행위를 규제하거나, 도시계획구역의 일정한 지역을 지정하여 개발행위를 제한하는 등의 목적을 달성하기 위한 제도이다.

 

(1) 지역

국토해양부장관 또는 시･도지사는 도시계획구역 안에서 토지의 경제적이며 효과적인 이용과 공공의 복리증진을 도모하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 다음 지역을 도시계획으로 결정할 수 있다(동법 제32조). 지역은 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역 등으로 구분되고 이들 지역에서의 건축의 종류･제한 등 행위제한은 도시계획법과 그 시행령에서 규정하고 있다.

 

(2) 지구

도시계획구역에 있어서의 토지이용･건축 등의 규제에 있어 지역의 지정만으로는 소기의 목적을 달성할 수 없는 경우에 지정되는 것이 지구이다. 지구는 지역과 마찬가지로 도시계획에 의하여 지정되며, 지구는 도시계획 중 보다 순화된 환경을 필요로 하는 일부 지역에 대하여 지정되므로, 지구의 성격상 서로 양립할 수 없는 것이 아닌 한, 2 이상의 지구를 중첩적으로 지정할 수 있다. 지구는 지역의 기능을 보완하기 위하여 지정되는 것이므로 반드시 어느 지역 위에 지정된다.

 

국토해양부장관 또는 시･도지사는 도시계획구역 안에서 공공의 안녕질서와 도시기능의 증진을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 다음의 지구의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다. 예를 들면 경관지구, 미관지구, 고도지구, 방화지구, 방재지구, 보존지구, 시설보호지구, 취락지구, 개발촉진지구, 아파트지구, 위락지구 등이다.

 

지구 안에서의 건축물의 용도･종류･규모 등의 제한에 관하여는 도시계획법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 도시계획법시행령이 정하는 기준에 따라 특별시･광역시･시･군의 조례로 정한다.

 

(3) 구역

구역제는 기본적으로 도시의 과대화･과밀화에 따르는 폐해를 방지하고, 도시의 균형있는 발전을 도모하기 위하여 도시계획적 측면에서 토지이용에 제한을 가하는 제도이다. 그러나 도시계획법은 이러한 구역 외에도 일정 도시간의 기능의 연계에 의한 조화있는 발전을 도모하는 것을 내용으로 하는 구역에 관하여도 정하고 있다. 구역은 지역･지구와는 어느 정도 성질이 다르나, 넓은 의미에서는 이것도 하나의 지역제(Zoning)에 속하는 것을 볼 수 있을 것이다.

 

구역의 종류에는 시가화조정구역, 개발제한구역(그린벨트) 등이 있다.

 

도시계획구역 안에서 토지의 형질변경, 죽목의 채취, 재식 또는 토석의 채취, 건축물 기타 공작물의 신축･개축･증축과 대통령령이 정하는 물건을 대통령령이 정하는 기간 이상 쌓아 놓은 행위, 대통령령이 정하는 토지분할 등의 행위를 하고자 하는 자는 원칙으로 시장･군수의 허가를 받아야 한다(동법 제4조).

토지행정법의 수단

1. 토지행정계획

토지행정법은 국민의 생활환경 향상이라는 궁극적 목적을 위하여 토지이용의 유도적 조치 또는 규제, 공공시설의 정비나 기타 사업 등의 종합적 수단에 의하여 토지의 환경을 정비･형성하는 작용이므로 행정계획의 그 기본적 수단이 되고 있다.

 

우리나라에도 환지계획이나 도시계획 등은 오래 전부터 있었다. 그러나 이들 계획은 개별적인 공공사업의 실시계획에 지나지 않았았고, 장기적 전망에 기한 지역 또는 도시의 형성･발전방향이나 목표 등을 제시한 계획은 존재하지 않았던바, 이러한 계획이 등장하게 된 것은 대체로 1970년대 이후이다.

 

현재의 대표적인 토지행정계획으로서는 국토건설종합계획법에 의한 국토건설종합계획, 국토이용관리법에 의한 국토이용계획, 도시계획법에 의한 도시계획, 수도권정비계획법에 의한 수도권정비계획 등을 들 수 있는데, 이들 계획에는 이러한 법적 효력이 부여되어 있고 그 상호간에는 상위･중위･하위계획의 관계에 있다.

 

2. 공용수용 및 공용환지･공용환권

토지개발행정에 있어 공공시설의 설치나 시가지의 재정비･농지개량 등을 위한 수단으로서 공용수용, 공용환지･공용환권 등의 수단이 사용되고 있다. 공용수용이란 주로 공공시설의 설치를 위하여 개인의 토지 등의 소유권을 강제적으로 취득하는 작용을 말한다.

 

독일･프랑스 등에서는 공용수용 외에도 토지의 취득방법으로서 선매권제도가 채택되고 있다. 이 제도는 지역계획이 수립된 지역 안의 토지를 유상으로 양도하고자 하는 경우에는 이를 지방자치단체 등에 통지하게 하고, 이 경우 당해 자치단체 등이 공익상의 필요에 따라 그 토지를 매수할 의사를 알린 때에는 당해 토지소유권자와 자치단체 사이에 그 토지의 매매계약이 성립한 것으로 보는 것을 그 내용으로 하는 것이다.

우리나라에서는 이러한 선매권제도는 채택되지 않고 다만 선매협의제도만이 인정되고 있다(국토이용관리법 제21조의 14 참조).

 

3. 토지의 이용･처분의 규제 및 이용의무의 부과

토지행정의 목적을 위하여 법령에 의하여 사인의 토지 등에 대한 사용･수익의 자유 또는 그 처분권이 일정한 한도에서 제한되고, 또한 일정한 토지에 대하여는 그 이용의무가 부과되고 있다.

 

(1) 토지의 이용･수익행위의 제한

용도지역 안에서의 개발행위제한(국토이용관리법 제15조) 또는 지역･지구 또는 구역 안에서의 개발행위제한(도시계획법 제53조 내지 제57조).

 

(2) 토지의 처분의 제한

토지거래계약허가제가 그 예이다(국토이용관리법 제21조의 2 이하).

 

4. 개발이익의 환수

개발이익이란 개발사업을 시행함으로써 정상지가상승분을 초과하여 개발시행자에게 귀속되는 토지가격의 증가분과 공공사업의 시행 등으로 토지소유자에게 귀속되는 토지가격의 증가분을 말하는바, 국토이용관리법은 이러한 개발이익의 환수원칙을 정하고 있으며(국토이용관리법 제3조의 2), 그 구체적 수단으로서 개발부담금의 법제가 있다.

토지행정법의 의의 및 특징

1. 토지행정법의 의의

토지는 항구성･부증성･비대체성･불이동성을 특색으로 하며 국가의 구성요소이자 동시에 사인의 소유대상이 되기 때문에 토지의 보존･이용･관리･개발은 국가와 사회 그리고 개인의 공동과제이며 책임이다.

 

더욱이 삶의 근원인 토지는 한정되어 있으나 인구의 증가로 인하여 토지에 대한 수급의 균형을 유지할 수 없는 상황에서 토지질서를 유지한다는 것은 오늘날 국가의 중요한 의무 중 하나이다.

 

특히 국토라는 관념은 과거의 개발이라는 개념보다는 지금은 보존에도 상당한 비중을 두어야 한다는 점이 강조되고 있고, 우리의 생활공간이라는 단어는 토지와 분리되어 형성될 수 있는 것도 아닐뿐더러, 지역이라는 단어는 특정지역에 국한되는 용어라는 점에서 토지행정법을 살펴보아야 한다.

 

2. 토지행정법의 특징

토지행정법은 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토가 국가의 보호를 받고, 국토의 효율적이고 균형있는 개발･계획･이용･규제･보존을 위하여 토지의 종합적 계획과 개별적 규제(제한과 의무) 작용을 대상으로 하는 행정작용을 토지행정작용이라 하고 이에 관한 법체계를 토지행정법이라 한다.

 

삶의 터전이고 생산의 기초가 되어야 할 토지가 투기의 대상으로 되면 토지의 공공적 성격을 상실하게 되므로 토지는 결코 재산증식의 도구로만 사용될 수 없는 것이다.

토지행정법은 산업화의 결과 초래된 급격한 공법화･도시화로 인하여 대도시의 슬럼화, 도･농간의 지역차, 개발과보존 간의 갈등 등의 문제가 심각하게 대두됨에 따라 이를 해결하기 위한 수단으로 등장한 것이며, 따라서 종합성, 계획성, 장기성, 행정수단의 다양성, 공･사익간 또는 사익상호간의 이해대립성을 그 특색으로 한다.

지방자치단체에 대한 국가의 감독

지방자치단체의 사무에 관하여는 국가가 권력적인 감독을 한다. 행정적 감독에 있어서는 법률이 정하는 바에 따라 최소한도의(합법성)의 감독(자치사무의 감독은 이에 한한다)과 (합목적성)의 감독(단체위임사무의 감독은 합법성 감독 외 이것까지 포함)에서 그치며, 특별한 규정이 없는 한 훈령권을 가지지 않는다.

그러나 기관위임사무의 경우에는 국가는 일반적인 지휘･감독권을 가진다.

 

1. 입법기관에 의한 감독

지방자치단체의 조직과 운영은 법률로 정하며(헌법 제118조 제2항), 헌법은 조례는 법령에 위반되지 않는 범위 안에서만 제정할 수 있다고 규정하고 있다(동법 제117조 제1항). 그리고 법률의 위임이 있는 한에서는 행정입법(대통령령･총리령･부령)도 지방자치에 관한 중요한 관여수단이다.

 

2. 사법기관에 의한 감독

자치단체의 장의 위법･부당한 처분 및 부작위로 그 권리･이익이 침해된 자는 행정심판을 제기하여 이를 다툴 수 있다(행정심판법 §5). 그리고 지방자치단체의 위법처분과 공법상 권리관계에 관한 소송 기타 지방자치단체를 한쪽 당사자로 하는 항고소송･당자사소송･선거소송 및 기관소송 등은 법원에서 관할하고 있으므로(헌법 제107조 제2항, 행정소송법 제3조) 법원은 소송절차를 통하여 지방자치단체에 대한 간접적인 법규감독을 하게 된다.

 

3. 행정기관에 의한 감독

행정상 입법(대통령령･총리령･부령)에 의한 감독 등도 있으나, 가장 중요한 것은 행정적 감독으로서 그 내용은 다음과 같다.

 

(1) 대통령

행정권의 수반이므로, 지방자치단체에 대한 최고의 감독기관이다.

 

(2) 국무총리･부총리･각부장관

국무총리는 대통령의 명을 받아 중앙행정기관의 자치단체 감독사무를 통할한다(부총리는 국무총리의 직무대행권을 가진다).

직접 지방자치단체를 감독하는 중앙행정관청은 행정각부 장관과 같은 중앙행정기관의 장이다(지방자치단체는 정부의 감독 아래 있기 때문이다(지방자치법 제3조 제2항). 그리하여 위임사무에 관하여는 각 주무부장관이 감독하고, 그 밖에는 행정자치부장관이 일반적인 감독권을 가진다.

다만, 지방자치단체의 교육･학예 집행기관은 교육인적부장관의 지휘･감독을 받는다.

서울특별시만은 국무총리 직속하에 있기 때문에 위와 같은 감독권은 제한된다.

 

(3) 지방자치단체의 장

서울특별시장･광역시장･도지사 등 지방자치단체의 장은 그 구역안의 자치단체를 감독한다(동법 제156조 제1항, 제158조).

 

(4) 감사원

회계의 감독과 직무의 감찰을 한다.

 

4. 행정적 감독의 내용

지방자치단체에 대한 국가감독의 주요 내용은 다음과 같다.

 

(1) 명령･처분의 시정명령 및 취소･정지

주무부장관 또는 시･도지사는 또한 위임사무(기관위임사무･단체위임사무)에 관한 자치단체장의 명령･처분이 위법하거나 현저히 공익을 해하는 것인 때에도 그 시정을 명하고, 기간 내에 시정하지 않을 때에는 이를 취소･정지할 수 있다(지방자치법 제157조 제1항).

자치사무에 관한 명령･처분에 대한 감독관청의 취소･정지에 대하여 이의가 있는 때에는 당해 자치단체의 장은 대법원에 제소할 수 있다(동조 제2항).

 

(2) 직무이행명령

지방자치단체의 장이 법령의 규정에 의하여 그 의무에 속하는 위임사무(기관위임사무)의 관리･집행을 명백히 해태하고 있다고 인정되는 때에는 특별시･광역시･도에 대하여는 주무부장관이, 시･군 및 자치구에 대하여는 특별시장･광역시장･도지사가 기간을 정하여 그 이행할 사항을 명령할 수 있도록 하고 있다(동법 제157조의 2･제2항). 이 경우 당해 지방자치단체의 장이 소정 기간 내에 당해 사항을 이행하지 않을 때에는 주무부장관 또는 특별시장･광역시장･도지사는 당해 지방자치단체의 비용으로 이를 대집행하거나 행정･재정상 필요한 조치를 할 수 있다(동조 제2항).

 

(3) 명령･지시･지정

지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 심히 해한다고 인정될 때에는 감독관청인 주무부장관 또는 시･도지사(시･군･자치구의 경우)는 당해 지방자치단체의 장에게 의회의 재의를 요구하도록 명령하고(동법 제159조 제1항), 재의결된 사항이 다시 법령에 위반되는 것으로 판단될 때에는 대법원에 제소를 지시할 수 있다.

지방자치단체조합의 설립･해산･규약변경에 관한 행정자치부장관의 명령(동법 제153조), 재산의 승계에 대한 행정자치부장관의 지정(동법 제5조 제2항). 등도 있다.

 

(4) 사무회계감사

행정자치부장관이나 광역지방자치단체의 장은 지방자치단체의 자치사무에 관하여 서류･장부･회계를 감사할 수 있는 감사권을 가지며(동법 제158조), 그 밖에도 감사원은 회계검사･직무감찰･실제사무감사 등을 할 수 있다(동법 제24조).

 

(5) 승인

지방자치법, 지방공무원 기타 조례･규칙･인사･재정 등에 대한 승인(동법 제4조 제3항, 제6조 제1항), 지방채기채의 승인(동법 제115조 제1항), 지방자치단체조합 설립의 승인(동법 제149조 제1항)이 있다.

 

(6) 보고

행정자치부장관이나 시･도지사가 지방자치단체의 자치사무에 관한 감독상 필요한 보고를 접수하거나(지방자치법 제158조), 감사원이 서류･물품의 제출요구, 관계 공무원의 출석･답변을 요구하는 것(감사원법 제25조, 제27조) 등이 있다.

 

(7) 징계처분

감사원은 지방공무원의 비위를 감찰하여 징계처분･문책을 요구하고(동법 제32조, 제34조), 변상책임의 유무를 판정하며(동법 제31조), 청구 또는 직권에 의하여 재심의를 한다(동법 제36조, 제40조).

 

(8) 분쟁조정

지방자치단체 또는 지방자치단체의 장 상호간에 분쟁이 있는 경우에는 행정자치부장관 또는 시･도지사가 원칙적으로 당사자의 신청에 의하여 이를 조정한다. 다만, 그 분쟁이 공익을 현저히 저해하여 조속한 조정이 필요하다고 인정되는 경우에는 직권으로 이를 조정할 수 있다(동법 제140조 제2항). 분쟁의 조정에 있어서는 행정안전부장관 또는 시･도지사는 관계중앙행정기관과의 협의를 거쳐 지방자치단체중앙분쟁조정위원회 또는 지방자치단체지방분쟁조정위원회의 의결에 따라 이를 행한다(동조 제3항).

행정자치부장관 또는 시･도지사가 조정결정을 한 때에는 관계지방자치단체의 장은 그 결정사항을 이행하여야 한다(동조 제4항).